波波小说

第3部分（第1页）

解决问题的办法是归位。归到哪里去？归到政府和政府部门本来应该做的事情上去。这就是营造公平的竞争环境。那么，什么样的竞争环境是公平的呢？首先要有规则。而且，这个规则还必须是公开的、透明的，对每个竞争者都一视同仁的。大家都按规则做，竞争也就公平了。但是光有规则不行，肯定有人捣乱，有人犯规，有人闯红灯。这就要有人来维持秩序，来当交通警察和裁判员。这就是政府该做的事情，即制定规则和维持秩序。至于竞争的成败，则由市场来决定。

政府既然是制定规则和维持秩序的，那就不能直接介入竞争领域，不能直接参与资源配置。其实，就连制定规则和维持秩序都应该区分开来。制定规则的应该是人大，维持秩序的才是政府。但不管怎么说，你当了“交通警”，就不能再当“驾驶员”；你当了“裁判员”，就不能再当“运动员”。

然而实际情况是什么呢？实际情况是，一方面，我们在运用市场化的规则配置资源，另一方面却有很多参与竞争的公司是政府投资或控制的。这就有问题了。本来我们制定规则、维持秩序，是要为市场化配置资源创造一个公平竞争的环境。但是你自己却直接或间接地介入竞争，就会造成严重的不公。比方说，一块土地或者一种特许经营权，人家是拍卖得到的，你自己的企业却直接就拿到了，这公平吗？实际上，只要是政府自己投资办企业，又自己配置资源，那就公平不了，肯定是你想怎么配置就怎么配置，资源在你手里么！如果所有的企业都是政府的，那么问题还不大，反正手心手背都是肉。如果一个是“亲儿子”，一个是“拖油瓶”，一个是“流浪儿”，那结果几乎谁都知道。总之，政府直接介入竞争，是与民争利；间接介入竞争，是欺行霸市。

政府不但垄断资源，还垄断服务。比方说，当时政府要求，你要投资，要上项目，先要由专门的机构给你做可行性研究。如果结论是可行，计委才批准。这倒也罢了。然而当时能够做可行性研究的就一家。谁办的？计委。这就没道理了。本来，我的钱我投资，怎么花是我的事，亏和赚也是我的事。就算要做可行性研究，可行性论证，那也是我自己做，关你什么事啊！就算你是一片好心，怕我亏本，督促我做可行性研究，那也不能由你指定公司啊！你指定公司来做研究，如果它的结论和我的结论不同，我认为可行，它认为不可行，听谁的？政府回答说听他的。那好，如果到最后我亏了，它负责吗？政府说不负责。政府指定的公司不负责，政府自己也不负责，大家都不负责。这就好比我有一笔钱，要由你找个人来决定怎么花，花错了你们两个都不负责，我自己认倒霉，有这道理吗？

没道理的事情还有很多。比如盖房子，必须防治白蚂蚁，必须做好消防。这是对的，政府应该管。不过按照国际惯例，这些服务机构应该由我来选择，政府只能管做得好不好，不能管由谁来做。但是不行。你要防治白蚂蚁吗？只能找建委下面的那个机构。你要做消防吗？只能到公安局下属的单位购买消防设备和器材。这叫什么？叫“强制性和垄断性地为投资主体服务”。它名为“服务”，实为“牟利”，而且是高额利润。那么，能强制吗？能。你不找我指定的这一家，我就不给你批。为什么呢？因为这些下属单位收了费以后要向我上缴，用来解决机关部门工资之外的其他福利待遇。所以，这些所谓“社会中介服务机构”，名曰“为社会服务”，实则“为上级部门服务”。它们依附于行政部门，实际就是依附于行政审批权力，坐享其成，牟取暴利，坐地分肥。

人有病，天知否（3）

这是非常糟糕的。本来，中央有规定，政府行政部门不能收取费用。但是部门就说，我们没有收费啊！这是人家给企业服务，收的一点“合理费用”。这话只有鬼才相信。第一，你的收费标准比谁都高，还说一不二。这叫什么？这叫“霸王条款”。第二，你独此一家，别无分店。就算有，也不准我们去找。这叫什么？这叫“垄断经营”。第三，你依仗手中的审批权，强迫我们接受你下属机构的所谓“服务”，从中收取好处，虽非“明抢”，也是“暗夺”。这叫什么？这叫“仗势欺人”。最后，你还要说没有违反中央规定，没有乱收费，大言不惭，心安理得。这叫什么？这叫“欺上瞒下”。所以，这种做法至少有三大弊端：第一，滋长了歪风邪气，进而培育了腐败环境；第二，加重了企业负担，破坏了投资环境；第三，压抑了其他服务机构，严重制约了中介服务市场的发育。看来，当时的政府，确实“病”得不轻。

这就要对症下药。

对症下药的前提是找到病根，病根就在审批，或者说，审批的项目太多，审批的范围太广，审批的权限太大，审批权的运用太滥。这就要进行清理，弄清楚哪些东西是必须依法保留的，哪些是可有可无的。这里面又包括两个内容，一是项目，二是程序。清理的原则，则是前面邓全忠所说的，区分政府性投资项目和非政府性投资项目。前者从严管理，后者依法放开。这个标准一确立，一大堆可审可不审的项目、可走可不走的程序便都从政府的“硬盘”里清了出去。然后再重新设计程序（流程再造），效率就大大提高了。

不过，政府的“硬盘”里不但有“垃圾程序”和“垃圾文件”，还有“病毒”。这就是行政部门的下属企业和中介机构。不要小看这些“病毒”。它们不但破坏“程序”（经济秩序），而且可能导致“死机”（政府瘫痪），非清除不可。

这就肯定要引起反弹。减少审批项目和程序，已是“夺权”；砍掉政府行政部门下属企业和中介机构，就更是“夺利”。公开对抗是不敢的，讨价还价是会有的。邓全忠告诉我，他们在进行这项工作的时候，谈得很艰难。对方多半是纠缠于具体问题，说这个有什么实际情况，那儿又涉及啥子困难。实在扛不过，就搬出“尚方宝剑”，说哪个是国家要求的，哪个是审批要求的。不过李春城他们也有办法，说既然上面有规定，我们也不取消，那你能不能并联处理，两个部门同时给他办？比如办一件事情需要5天，你两个同时办，不也是5天？另外，如果不同的部门把的关是类似的，那么，我们政府来协调，委托一个部门帮你一起把职能履行了，不也能提高效率吗？

但这样一来，分散办公就不行了，层层审批层层签字也不行了。于是，就有了“政务中心”，就有了“首席代表制”，就有了一系列的创新和改革，一个“规范化”和“服务型”的政府也就逐步地建立起来了。

我们可以额手称庆了吗？否！

吹皱一池春水（1）

规范化的政府必定是服务型的，服务型的政府也必定是规范化的

争议一开始就存在，就连“规范化服务型政府”这个提法也有争议。有必要叫这个名字吗？就没有别的说法吗？的确，“规范化服务型政府”是很拗口，但似乎也找不到更好的表述。因为只有这样说，才明白无误地表明了其性质和特征：一是规范，二是服务。这两个内容，意义都很重大，意味也很深长。

先说“规范化”。

从逻辑上讲，所谓“规范化政府”，是针对不规范或不那么规范的政府而言的。照理说，世界上不该有不规范的政府。但凡是政府，总会有所规范。就说计划经济时代吧，其实也有政策法规和规章制度，也需要严守纪律、照章办事，并不能随心所欲。随心所欲就不叫“计划”了。孟子有云，不以规矩无以成方圆，因此国有国法，家有家规。就连以“无法无天”相标榜的江湖，也有规矩和规则。民间尚且如此，何况政府？

话虽如此，具体情况却并不乐观。我们的一些地方，法律是有的，规章是有的，政策是有的，纪律是有的，原则是有的，条条框框也不少，可就是“规而不范”。为什么呢？原因之一，恐怕就因为我们没有弄明白：规矩不是规范，纪律不是法律，照章办事也不等于依法办事。我们把这些概念混淆了。那么，依法办事和照章办事又有什么不同呢？表面上看，它们在办事的时候都需要有规定和依据，只不过这规定和依据，一为法，一为章。然而这一字之差却有天壤之别。第一，照章办事的那个“章”，可以是法规，可以是政策，可以是红头文件，还可以是约定俗成。这可没有谱。第二，这些“章程”出自何方，也说不清。就说红头文件，它可能是中央的，也可能是地方的，还可能是本部门自己制定的。自己制定的规章制度自己执行，对不对，好不好，该不该，谁说得清？第三，这些“章程”有哪些内容，如何掌握，哪些该紧，哪些可松，只有执行者知道，人民群众和社会组织是不知道的。结果，执行者是否当真照章办事，大家也不知道。第四，这些“章程”既然政出多门，又没有经过严格的立法程序，也就难免朝令夕改，各行其是。如果发生冲突，该听谁的，大约也只能由执行者“看着办”。这个“看着办”可又是说不清的事，于是只好勾兑。勾兑得好，酒杯一端，政策放宽，哪有规范可言？结果便只能是“规而不范”。所谓“规而不范”，不仅包括有法不依，还包括乱设关口，把不该管的都管起来。不该管的管了，该管的就肯定管不好。结果，公民和企业为了和政府打交道，要付出许多不该付的成本（比如跑批文、跑项目、跑关系），政府自己却没有任何效益，岂非“劳民伤财”？

更严重的是，规范的东西不能建立，不规范的东西就会乘虚而入，并大行其道。我们知道，计划经济在某种意义上其实是一种权力经济。在这种体制下，资源的配置和财富的分配，都要依靠国家权力来“计划”。权力总是掌握在少数人手里的，何况计划本身又并不规定执行和调整的具体操作。这就很难规范。事实上，高度集权的计划经济必有疏阔之处，而那些弹性的部分便正是权力寻租和权力赎买的空间。显然，所谓“照章办事”是靠不住的，必须主张“依法办事”。

那么，依法办事为什么就靠得住？它和照章办事又有什么不同？不同之处就在于，依法办事的“法”只有一种，就是法律。法律只能由立法机关制定，行政部门不能立法，也就不会政出多门，不会自己挖坑自己埋。即便不同法律的条文发生了冲突，如何解释，如何执行，也不由执行者说了算，必须申请司法解释。更重要的是，法治的原则是“法律面前人人平等”，其中就包括信息的对等。因此，只要是依法行政，法律就必须公布，执法就必须公开，政策就必须讲明，执行就可以监督，你就不能搞暗箱操作，只能规规矩矩依法办事。可见只要当真是法治，那就肯定规范。规范，是法治的“天性”。

吹皱一池春水（2）

可惜这个传统咱们没有。为什么没有呢？说来话长。但有一点可以肯定，那就是与政府的性质有关。严格地说，中国古代没有政府，只有朝廷和衙门。朝廷的功能是统治，衙门的职能是管制。正如戏文里所唱的，官管官，官官管。官就是管，管就是官。官，就是管人管事管钱的，没有服务的任务。人民政府当然不是衙门，但在高度集权的计划经济体制下，“管”的功能仍很突出，人要管，事要管，钱就更要管。该管不该管的都要管，服务的功能就不大想得起来。

政府一旦是管制型的，就很难规范。为什么呢？因为一个管制型的政府总是难免高人一等，唯我独尊。它甚至想不自高自大都不可能。道理也很简单。一个是管人的，一个是被管的，能平起平坐吗？所以，管制型的政府即便要规范，那也只会想到去规范别人，不会想到自己也需要规范。相反，如果政府是服务型的，那它就一定是规范化的，也一定是谦恭亲和的。这几乎用不着解释。你见过一个服务生趾高气扬吗？你见过一个服务生指手画脚吗？你见过一个服务生不按规范动作，想怎么着就怎么着，还瞪着眼睛说“用不着告诉你为什么”吗？

由此可见，规范化的政府必定是服务型的，服务型的政府也必定是规范化的。这正是现代政府的特征。所谓“现代政府”，其实就是“法治政府”。法治政府和非法治政府、现代政府和非现代政府的区别，就在于前者服务，后者管制，前者必须规范，后者只要规矩。规矩和规范是不同的。规矩是一个“非法治社会”的概念，更多地具有道德、礼仪和约定俗成的意味，其作用也主要是“软控制”而非“硬制约”。比如一个人“不讲规矩”，其实奈何他不得。但对于一个“管制型机构”来说，有规矩也就够了。所以中国古代的衙门是“有规矩，无规范”。

革命战争年代的政府则可以说是“有纪律，少规范”。纪律和规范也不一样。规范是法治概念，规矩是伦理概念，纪律则是组织概念。有组织就有纪律，有纪律才有组织，合起来就叫“有组织，有纪律”。这在革命战争年代十分必要，也非常正确。但是，革命党一旦转变为执政党，并建立起人民当家做主的法治政府，就不能“只有纪律，少有规范”，或“只有规矩，没有规范”了。与此同时，“规范化政府”的问题一旦提到议事日程，这个政府也必定要由“管制型”转变为“服务型”。这是历史的必然，也是逻辑的必然。

事实上，成都在建设“规范化服务型政府”时所做的第一件事，便正是“转变观念”，并由“转变观念”而“转变职能”、“转变态度”、“转变方式”。这里面又包括四个内容，即“何为本位”、“该干什么”、“怎样去做”、“如何问责”。管制型政府的任务是行使权力管制社会，执行这个任务的则是官员，因此是“权力本位”和“官本位”。服务型政府则相反，是“公民本位”和“社会本位”。它的宗旨是为公民和社会服务，并由此承担着服务的任务和责任。服务得好，就是好政府；服务不好，就要追究责任。为了保证能够提供良好的服务并确实能够追究责任，就必须规范。也就是说，纳入法治的体系。

弄清了“何为本位”，也就明白了“该干什么”，这就是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，包括为市场主体提供服务。有个企业家说，我们都是靠改革开放和国家政策富起来的，但是积累一点资金也不容易。我们在下面，并不知道宏观的情况，常常是看见别人赚钱也跟着投。如果一笔钱投进去，投到一半你才说不行了，我们损失大，国家损失也大。那么，什么多了，什么少了，你能不能及时告诉我一声？这就是政府该干的事情了。这样的事还有很多。比如规划局就该做规划，公安局就该管治安，发改委就该谋发展、搞改革，而不是一天到晚拿着一枚公章一支笔忙审批。有所不为才能有所为。有所不为，就是让守法者感受不到政府的存在；有所为，就是让违法者处处感受到政府的存在。

吹皱一池春水（3）

这其实也就是“正名”。名正则言顺，剩下的事情也就顺理成章。首先，政府的角色必须重新定位，不能再是“官老爷”或“包工头”，而应该是“导航台”、“管理员”和“服务生”。其次，角色转变了，态度也会变，即由“居高临下”

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