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第10部分（第1页）

嫌攀啤?br>

第七，一个不断增长的需求是，建立各种制度以便私营和公共部门都能参与其中。工业部门的积极参与，成功地推动了《化学武器公约》的签署。忽视工业部门则导致《关于生物武器公约核查议定书》的失败命运。解决问题需要各类行为体参与，这些行为体又是有着巨大差异的，因而最好是在特定问题层面进行管理。例如，我们需要各种不同的安排使科学家、各种实验室和公司都参与到共同努力中，以实现生物技术的安全管理（第六章），这对我们来说比动员私营部门投资于清洁能源技术（第四章）更需要。然而，这里的共同点是，要认识到应对当代的各种挑战，不可能只靠国家自身承担，而应该由国家提供激励和手段，使非国家行为体能够参与其中，并提供它们所拥有的各种资源。

权力与制度：为负责任主权建立有效的国际构架（4）

第八，跨问题领域和跨组织协作的需求也在不断增长。目前，和平重建方面的工作反映了这一点：联合国和平重建委员会已经开始在金融、安全和政治行为体中间打造各种联系。然而，在气候变化、核能与核不扩散之间的交叉关联，或者在气候政策、能源安全和食品安全之间的交叉联系，同样也都是存在的。某一方面的决策，会实质性地影响到其他方面。例如，气候问题推动的对生物燃料的补贴政策，对于食品价格及其稳定带来了巨大的负面影响。监控决策效应的国际体系，目前还都是特定部门的，并不具备可以预测或监督跨领域政策效应的越界能力。建立灵活可变的机制，以便协调不同的机构，解决各种相互关联的问题，将是未来挑战的核心部分。

第九，需要将更多的注意力放在可以促进更好的遵约行为的机制上，首要的方式是监督和问责，也可以诉诸司法和惩罚手段，在少数情况下可以使用武力。

权力与责任：

16国集团机制中的大国预谈判

由此可见，今天加强国际秩序所需要的唯一最为重要的制度创新，是一种可以促进美国、主要大国和新兴大国之间充满活力的合作性互动的制度安排。为此，最可能成功的办法就是建立一个16国集团

（G—16）。我们认为，这是一个不能再小的最小集团，来自于主导性经济体和人口最多的国家，从区域上看也是平衡的。它取代八国集团（加拿大、法国、德国、意大利、日本、俄罗斯、英国和美国），将现在的八个国家和中国、墨西哥、印度、巴西、南非、印度尼西亚、土耳其和第二个非洲国家，最可能是埃及或者是尼日利亚，集合在一起。

扩大八国集团，或者创立另外一个更广泛机制的想法，现在已经被普遍接受了。七个主要工业国家与俄罗斯会晤，采取集体行动解决全球性问题的时代已经结束了。

加拿大前总理保罗·马丁（Paul　Martin）用他所主张的召开20国集团会议的呼吁，激活了扩大八国集团的讨论。许多人对此表示支持，八国集团也部分地承认了自己的局限性，并开始对此做出反应，邀请“扩展五国”（中国、墨西哥、印度、巴西和南非）参加八国集团的会议。但是，已经采取的方式实际上加剧了受邀国家那种被排除在外的感觉，因而我们需要一个新的开始。

的确，当本书于2008年12月付诸印刷之时，一个新的机会随着金融危机的到来而出现。布什总统召集20国集团首脑以平等身份参与会议，因为他认识到了八国集团不足以应对全球金融危机。20国集团会议并没有结束关于八国集团扩大应该怎样构成的争论，下面我们将解释为什么我们提出的是16国，而不是20国。（奇怪的是，20国集团实际上只有19个成员，再加上欧洲中央银行才成为20个。在20国集团成员中，不在我们讨论的16国集团内的四个国家分别是澳大利亚、韩国、阿根廷和沙特*。20国集团中唯一的非洲国家成员是南非。）然而，更为重要的是，在主要大国与新兴大国之间制度化合作问题上出现了理念上的突破，这正是本书的核心主题。

如果基本的逻辑仅仅是创立一个比八国集团规模更大的集团，那么各种各样的建议就会陷入无休止的争论之中：是否应该创建一个新的机制，或者只是改造八国集团；是否应该有一个固定的扩张对象，或者接受一种灵活可变的结构安排；还有是否应该增设一个秘书

权力与制度：为负责任主权建立有效的国际构架（5）

处。5对这些争论的解决办法应该从新集团的功能作用中去寻找答案。

一个扩大的国家集团应该有三个目标：

第一，它应该是一个预谈判的论坛，一个范围尽可能最小、包含必不可少的利益攸关方聚会一起，就应对全球主要挑战的基本规则及其实施战略达成协议。

第二，它应该是一个在最强大的国家之间建立了解、信任以及合作行为模式的机制。

第三，它应该是一种工具，促使主导国家相互激励，承担两种责任：一是为本国行为对世界产生的影响负责任；二是对应对共同问题中自身的全球使命负责任。

16国集团不可能为整个世界决定政策，但它可以成为一种力量，使联合国和其他多边与地区性组织更加有效。在16个国家中进行政策讨论和制度设计与在联合国192个成员国中间进行对话相比，取得成果的空间要大得多。另外，因为这些国家都是国际体系中最为强大的国家，它们能够塑造共同的威胁意识，可以使联合国安理会的工作更加有效，也将使安理会的扩大更加可行和更能令人满意。

16国集团可以促成国家之间的妥协，从而促进全球的安全和繁荣。依据不同的问题，它可以吸收更为广泛的智慧和能量来打造解决办法，不论这些智慧和能量是来自大国还是小国。它也可以敦促私营部门和公民社会加大投入；如果愿意，它将有机会倾听商界、消费者群体或者工会代表的意见，而且能运用其跨地区的特性来促进公司参与那些解决起来相对困难的全球问题，例如生物安全问题。在绝大多数问题上，我们不会期待16国集团本身成为一个行动机构，尽管在诸如二氧化碳排放和国际金融等问题上，16国集团作为一个整体，对于这些问题的形成和解决都产生着全球性的影响。这个集团的整体力量，它的经济、外交和军事能力的总量，还有加在一起的人口数量，将构成一个无与伦比的平台，刺激和动员有效的国际行动。从本质上说，16国集团可以成为一个导航机制。有了它，就可以在权力分散、跨国威胁以及核心国家之间权力消长带来的动荡之海上引导航向。

16国集团应该拥有一个固定的核心，以鼓励可预测性、责任感以及发展合作网络和模式。但是，它也应该具有一种灵活的安排，以便利用各种技术和理念，解决复杂的问题，起用不是16国集团成员的其他国家构成的“责任小组”就是这样的安排。例如，澳大利亚正在领导一个有多个利益攸关方参与的进程，目标在于重新激活核不扩散国际制度，如果16国集团要讨论这个方面的主题，可以邀请澳大利亚参加。16国集团也可以邀请挪威参加关于能源安全问题的讨论，因为挪威大大推进了能源勘测能力。随时可能受邀参加16国集团会议，对于那些较小的国家来说是一种实际的鼓舞，它们可以为合作解决某些问题贡献财政资源和特定问题上的专门技术，还能够加强国际合法性。

16国集团不应设立正式的秘书处，　否则会使其看上去像是联合国的竞争对手。但是，联合国、国际货币基金组织、世界银行、国际原子能机构、世界贸易组织和世界卫生组织的最高行政首长都应该参加相关的议程，并应在投入各种资源和议程准备过程中提供帮助。另外，如果需要增进理解、检查结果、指导进一步行动的话，则完全可以将实际的秘书处附设在其他机构当中。例如，在气候变化问题上，用来监督政策与技术间的关系及其对环境影响的真正秘书处，应该是《联合国气候变化框架公约》（UN　Framework　Convention　on　Climate　Change）。6涉及核不扩散和裁军问题，秘书处可以是国际原子能机构，16国集团只处理那些国际原子能机构发现的问题可能带来的政策影响。的确，16国集团的一个优势就是它可以促进跨国际组织的合作。关于这种合作许多人在不断地呼吁，但却始终没有建立起来。参与准备16国集团会议，对国际组织的秘书处将给予极大的激励。它们可以提交最好的分析报告，在各秘书处工作人员之间发展非正式的网络联系，以便进行必要的跨问题领域研究。7如果能在16国集团框架之内的那些秘书处的秘书长之间召开定期会议，作为一种非正式机制，将带来实质性的好处，这种好处是谈判和正式关系很难获得的。

权力与制度：为负责任主权建立有效的国际构架（6）

这样，16国集团实际上变成了一个可以改善政策的制度化对话模式。对它的授权就是要它找到通往共识和行动的途径。

16国集团将灵活地安排会议：在最高领导人级别，一年一次；在外长级别的会议可以更经常一些；国家安全事务助理也应该进行非正式会晤。它有灵活性，可以邀请其他国家的领导人，也可以邀请基金会或私人部门的领导人；它有能力委托主要国际组织的秘书处，在形成共同解决办法的过程中，帮助注入各种资源和确定议程。它也应确定一个持续数年的议程，避免八国集团现在的做法，总是从一个问题跳到另一个问题，缺乏一种持续的关注。

16国集团不会取代现有的正式决策机构。一旦这样做，它将失去合法性，从而遭遇极大的障碍。然而，如果从16国集团产生的任何成果，都回到一个正式的多边机制——如联合国大会、世界贸易组织、国际原子能机构董事会等等，它们就很可能得到广泛的接受。如果在这样一个组合中，在关键问题上达成基本的一致，它将实质性地增加在有更多参与者环境中达成有效协定的几率。16国集团也应调整其策略，以便它的建议能够落实。在纽约、维也纳和日内瓦定期召开16国集团的大使会议，也将有助于达到这个效果。8

16国集团不会与联合国安理会构成竞争。在八国集团的整个历史中，只有一次它试图通过谈判解决科索沃危机。由于安理会陷于瘫痪，八国集团在那个案例上扮演的角色是有用的。但是，决策最终还是要回到安理会以便形成结果，授权建立必要的联合国过渡性政府。16国集团不会像安理会那样天天关注突发危机，它也不应试图发展这种能力。

八国再加上五国的机制（G…8＋5）是第一轮扩大浪潮中已经基本定型的机制。为了稳固这个机制，进一步提升它的能力，使它开展的预谈判得以推进落实。应该在现有13国基础上再增加三个国家，以保证穆斯林人口占多数的国家和非洲国家都有适当的代表参与。在历史的此时此刻，任何这种类型的集团的扩大，如果不包括穆斯林和*国家，都将向世界发出一个非常消极的信号，导致进一步的疏远和紧张局面。16国集团的扩大应将土耳其、印度尼西亚和第二个非洲国家（埃及或是尼日利亚）有效地纳入其中。

这个建议可能会遭到很多人的反对。关于成员资格和选拔方法的细节，当然还需要进一步谈判。但是，没有其他完善的替代方案可以取代扩大和重组这个集团所遵循的基本逻辑。它是在新的概念基础上形成的，它将那些拥有权力的国家集合在一起，以便解决全球性问题；它将创立某种不断持续的关系和网络，使得这些国家能够寻求共同立场，并在此基础上展开行动。正式组织绝不可能拥有16国集团所拥有的那种灵活性，过大和过于开放的制度都不可能达到足够的敏捷，以应对今天的挑战。*国家联盟可能会更容易就某些问题达成一致，但却不会拥有权力使得这些一致的想法得以落实。对此，我们将在本书第十一章进一步深入探讨。

权力与合法性：联合国安理会

16国集团将是基于负责任主权国际秩序的一个关键部分。但是，它并不是联合国安理会的替代机构，安理会依然是国际安全的核心。但是，为了使安理会能够实现其目标，需要给予新兴大国更大的发言权，换取它们和五个常任理事国一样做出更大的贡献。同时还需要改革程序，以便帮助安理会，使它即便是在大国关系紧张的情况下也能采取行动。　。　想看书来

权力与制度：为负责任主权建立有效的国际构架（7）

美国新政府可能最早面对的最棘手问题之一，就是联合国安理会的扩大。在这个问题上，美国的领导作用最能说明问题。将其他负责任行为体带入安理会，既可以增加它的合法性，也可以增加它的有效性，当然，会在效率方面付出一点代价。把日本和印度带入联合国安理会，将形成一个在亚洲处理危机和安全关系的机制，这是各种地区论坛难以做到的。一个扩大的安理会，也将包括世界上其他几个最大的*政体。9

但是，安理会有效扩大的基本条件，也就是说在集体安全挑战的本质特征上形成一种共同理解，目前还不存在。没有这个共识，安理会的扩大将带来更多的分裂，而不是更少，也会导致为应对威胁采取的行动越来越少，而不是越来越多。显然，在实际扩大之前，必须首先形成这种共同理解。另外，在联合国安理会扩大问题上进一步拖延，会加重美国盟友和新兴大国已经表现出来的敏感。继续向前推进，将带有巨大的象征性意义，预示美国外交政策观念发生了决定性转变。那么，调和这些紧张气氛就意味着，首先要明确表态，将严肃认真地考虑在一个确定的时间范围内实施就安理会扩大问题的改革行动。之后，将在16国集团和其他非正式机制框架内，积极努力塑造关于威胁和适当反应的共识。与此同时，就联合国安理会的程序和否决权改革问题采取行动。

联合国安理会：程序和否决权改革

安理会的程序改革听起来不可思议，但实际上非常重要。通过适当地将咨询范围扩大到那些受特定决策影响的国家（如提供军队的国家，提供资金的国家，其他在特定问题上具有重要利害关系的国家），联合国安理会就可以实质性地扩大其合法性，改善其决策的实际接受程度。在联合国，很少有比被五个常任理事国视为二流国家更能激怒一个国家了，特别是当需要这些国家为执行解决方案做出贡献的时候。因此，需要进行更多的、更具预测性的磋商。

另外，我们认为美国应该领导安理会的否决权改革。我们不主张废除否决权，否决权为包括美国在内的主导国家提供了重要的保证。有了它，各种问题才更有可能提交到安理会来解决，还可以防止经常发生那种羞辱五个常任理事国的事情，或是假装利用安理会迫使它们发表没有实际意义的声明，或是通过无法执行的决议。

然而，安理会最严肃的事情是授权使用武力、制裁或采取维和行动。如果五常非正式地同意，除非至少两个常任理事国予以反对，五常将不会使用否决权来阻止行动。这样的自愿改革将实质性地提高安理会的合法性。

对于美国来说，这会带来两个好处：这将使其他常任理事国更难阻止对大屠杀或大规模违反*行为做出反应；同时也会避免美国因阻断安

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